Planos Plurianuais (PPAs) são importantes! Mas são eficientes?

Veja tudo sobre o assunto na entrevista com Pedro Marin, coordenador do programa Planejamento e Orçamento Público, da Fundação Tide Setubal

Plano Plurianual (PPA) – você, gestor público, sabe o impacto que essa sigla tem em diversas esferas de sua própria vida, da sociedade e, principalmente, em sua atuação profissional. Tudo isso porque o PPA, previsto no art. 165 da Constituição Federal, estabelece os planos e metas a serem priorizados pelo Governo Federal, Estadual ou Municipal ao longo de um período de 4 anos (com vigência a partir do segundo ano de um mandato e se estendendo até o primeiro do próximo governo).

Obrigatório, o PPA tem sua elaboração focada em diretrizes e metas que causem impacto positivo naquela cidade, estado ou no país e que observem a eficiência de políticas e obras públicas necessárias. Tudo isso com atenção à execução do plano de governo durante aquele mandato, com consideração a programas já instituídos, que podem continuar ou não, e também aos novos projetos, a serem aplicados no médio prazo. O motivo dessa estratégia é promover a continuidade administrativa.

Enfim, o PPA estabelece as prioridades daquela gestão, apresentando o planejamento de quanto se pretende investir em saúde e educação, por exemplo, e prevê de onde virá a arrecadação e como se darão as condições para os objetivos traçados. E você provavelmente está se perguntando: e com a pandemia, como ficou este cenário frente a escassez de receita para os próximos quatro anos?

Pois bem, vamos falar dessa e outras questões sobre PPA, nessa entrevista com Pedro Marin, que é coordenador do programa Planejamento e Orçamento Público da Fundação Tide Setubal. Ele já atuou como servidor público em gestão orçamentária na Assembleia Legislativa de SP (Alesp), tendo experiência em planejamento estratégico, gestão para resultados e finanças públicas. Numa conversa com a redação Radar IBEGESP, o Pedro explicou a importância do Plano Plurianual, sua eficiência e o que é preciso para que tenha efeitos benéficos para a sociedade:

PERGUNTA: ​Como se elabora um PPA, como se dá esse processo? Como se organiza quais áreas serão prioridade?

RESPOSTA: O primeiro passo é fazer uma estimativa da arrecadação: qual o recurso que estará disponível nos próximos 4 anos. A partir daí, cada pasta vai planejar suas despesas para o mesmo período. Como as demandas por novos investimentos e serviços públicos costumam ser muito superiores à arrecadação projetada, caberá ao núcleo central do governo, em especial ao gabinete do(a) prefeito(a) e às secretarias de planejamento e/ou finanças, fazer o papel de árbitro, decidindo quais pastas e projetos receberão recursos para novos investimentos. Ao exercer este papel de arbitragem, as áreas centrais costumam utilizar alguns critérios para definir quais âmbitos são prioridade. O custeio dos serviços atualmente existentes, promessas de campanha do(a) prefeito(a), projetos que permitam alavancar recursos de outros entes federativos e projetos considerados estratégicos para melhorar a provisão de serviços públicos costumam receber a maior parte dos recursos disponíveis.

PERGUNTA: Como um gestor pode desenvolver um bom planejamento do orçamento público?

RESPOSTA: É fundamental para um bom planejamento do orçamento que os gastos de custeio sejam separados dos gastos com investimentos ou novos serviços públicos. Ou seja, a gestão precisa saber quanto custará manter os serviços públicos que já existem e quanto do recurso arrecadado pode ser destinado a novos projetos ou serviços públicos. Parece uma coisa simples, mas não é. Afinal, em geral, são as áreas finalísticas que possuem esses dados. Como a maior parte dos entes federativos brasileiros está estrangulada do ponto de vista financeiro, é só a partir dessa estimativa que a gestão poderá se organizar para de fato discutir quais serão as prioridades para a expansão de serviços, tanto no PPA como no orçamento de cada ano. É importante que, uma vez compreendido qual o recurso que estará disponível para investimentos e expansão de serviços, ele seja empregado da forma mais eficiente possível, associado a objetivos estratégicos que a gestão busca alcançar.

PERGUNTA: Com sua experiência em planejamento, considera o PPA eficaz? Mudaria algo?

RESPOSTA: Há algumas experiências interessantes de governos estaduais e municipais no sentido de construir PPAs participativos ou orientados para resultados. Mas o esforço que as gestões costumam aportar na elaboração do PPA não costuma se estender para a implementação de um sistema de monitoramento e avaliação. E aí todo aquele esforço de planejamento vai se perdendo no cotidiano, à medida que o plano não é monitorado e reavaliado ao longo dos anos. O controle do planejado x realizado acaba ocorrendo apenas no orçamento anual, e o PPA não é reavaliado a cada ano, perdendo seu papel de organizador dos investimentos no médio prazo.

PERGUNTA: Nos conte uma experiência bem sucedida, um resultado que mostrou a importância de um PPA.

RESPOSTA: O Governo do estado de Pernambuco tem uma experiência interessante de PPA associado a um modelo de gestão estratégica construída em torno dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), com regionalização dos investimentos e revisão anual. Tenho a sensação, acompanhando de longe, que de fato o PPA exerce um papel de orientador do planejamento, o que é positivo.

PERGUNTA: E há algum caso em que você percebeu não ter gerado muito resultado?

RESPOSTA: Em algumas experiências que acompanhei mais de perto, percebi um grande esforço no momento inicial, que resultou em peças interessantes de planejamento, mas que não organizavam, de fato, o funcionamento do governo. Passado o primeiro ano, o planejamento do PPA perdia força, pois não era acompanhado de perto pela coordenação central de governo.

PERGUNTA: Conte-nos sobre sua vivência em finanças na prefeitura, estado e terceiro setor e quais são os pontos marcantes em cada um deles.

RESPOSTA: Lidar com finanças em governos é um enorme desafio. A complexidade de uma prefeitura ou governo estadual é assombrosa, e eventos imprevistos e de alto impacto são muito mais frequentes do que imaginamos (vide a pandemia). Por esse motivo, ao estar no governo, é muito importante estabelecer uma relação de confiança entre a pasta responsável pelas finanças e as secretarias finalísticas. Há muita assimetria de informação entre essas áreas e boas decisões. Do ponto de vista de alocação de recursos, dependem de uma compreensão bem desenvolvida sobre os custos envolvidos e resultados esperados de cada recurso alocado.

Atuar nessa área no terceiro setor tem sido um grande privilégio para mim. O terceiro setor tem um tempo que a gestão pública não tem: quem já trabalhou como governo sabe que o ritmo de produção e entregas é frenético. O tempo de reflexão e avaliação é bastante restrito. Acredito que a contribuição possível do terceiro setor é usar os recursos e, principalmente, o tempo que nós temos para construir propostas que possam de fato contribuir com quem está trabalhando na gestão pública.

Na Fundação Tide Setubal desenvolvemos um modelo orçamentário orientado para o planejamento regionalizado dos recursos que tem como objetivo reduzir as desigualdades regionais da cidade de São Paulo. É uma nova forma de enxergar a proposta de orçamento por resultados que, esperamos, possa inspirar São Paulo e outros municípios a repensarem a alocação de seus recursos. O documento “(Re)distribuição Territorial do Orçamento Público: Uma Proposta para Virar o Jogo das Desigualdades” visa estabelecer critérios técnicos para distribuição territorial da despesa do Plano Plurianual e nas Leis Orçamentárias Anuais, de modo que cada subprefeitura da cidade de São Paulo receba investimentos e novos serviços públicos de acordo com as suas necessidades, invertendo as prioridades e direcionando mais recursos para os territórios mais vulneráveis.

PERGUNTA: Com a Covid-19, como ficou a elaboração dos PPAs? Como preparar um planejamento para 4 anos, tendo uma pandemia no meio? Como prever a arrecadação com um horizonte tão incerto?

RESPOSTA: A pandemia traz elementos fortes de imprevisibilidade, seja do lado da despesa ou da receita. Do lado da despesa, as dotações de saúde e assistências poderão ser mais ou menos impactadas a depender da evolução da doença. Já do lado da receita, não sabemos como e quando virá a recuperação econômica e - consequentemente - a melhoria da capacidade de arrecadação. Em um contexto como este, é necessário deixar claro na peça do PPA o cenário-base que está implícito nas projeções de receita e dos principais grupos de despesa no planejamento para quatro anos. Um cenário possível e otimista, por exemplo, seria imaginar que a população estaria vacinada até o fim deste ano e que no ano que vem assistiríamos a um processo mais acelerado de recuperação econômica, com impacto positivo na receita. A partir da concretização ou não deste cenário-base, o planejamento poderá ser atualizado e as projeções do PPA poderão ser revistas ano a ano.

PERGUNTA: Analisando como um todo, qual sua opinião sobre os Planos Plurianuais?

RESPOSTA: Minha opinião é que o PPA ainda não cumpre o papel que esperamos dele, de servir como um guia de médio prazo para a alocação de recursos públicos de forma orientada para resultados. Acredito que o grande desafio é passar a compreendê-lo como um instrumento de gestão estratégica de recursos, que ajudará a coordenação central do governo a arbitrar disputas por recursos com base nas prioridades reais dos governantes. Para mim, a chave para que isso aconteça está em ter uma estimativa real dos recursos que estarão disponíveis para expansão de serviços e investimentos, ter clareza de que resultados a gestão quer alcançar e desenvolver um sistema de monitoramento e avaliação para ir fazendo as correções de rota com o tempo.

Como vimos, o PPA, sendo um planejamento, requer avaliações e controles para que seus resultados sejam alcançados e garantam a execução das metas e objetivos daquele mandato. Porém, é preciso fazer isso com atenção a todos os níveis do orçamento, uma vez que a gestão é eleita com o orçamento da anterior. Ou seja, conforme destacou Pedro Marin, se tem um trabalho árduo na fase de planejamento do Plano Plurianual e é preciso usar esse mesmo empenho para fiscalizar, acompanhar e readequar, se necessário.

Esse é um assunto bem complexo e, por isso mesmo, o IBEGESP faz questão de preparar conteúdos que contribuam, com informação direta e descomplicada, sua jornada na administração pública. Acesse aqui e veja tudo o que já publicamos sobre PPA e leis orçamentárias. Com certeza, um material que vai te fazer entender tudo sobre o assunto.

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