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O princípio da segregação de funções e a eficiência na administração pública

Redação Radar IBEGESP Recursos Humanos e Gestão de Pessoas Matérias Todas 06/07/2021

O que considerar na separação de atribuições entre servidores

A avaliação de toda lei e princípio do direito deve estar calçada nos instrumentos que fazem da cadeira jurídica uma ciência, ou seja, lançar mão dos métodos disponibilizados e consagrados por esta ciência para o melhor funcionamento do tecido social.

Recentemente, em um debate profissional, me deparei com arguição sobre os limites e o impacto do princípio da segregação de funções na estrutura administrativa.

O princípio da segregação de funções decorre do princípio da moralidade e é princípio básico do sistema de controle interno que consiste na separação de funções, nomeadamente de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações”. (Portaria nº 63/96, de 27/02/96 — Manual de Auditoria do TCU)

Importante compreender que tal princípio consiste na repartição de atribuições e responsabilidades entre diferentes agentes públicos como forma de se evitar erros e desvios.

A atenção ao princípio e, como consequência, a garantia da lisura dos procedimentos de compras públicas não pode descartar a necessária adoção de medidas adequadas à persecução da eficiência administrativa, princípio constitucional, inclusive. Segundo o Manual de Controle Interno do Poder Executivo Federal (2001, p. 67–68, apud Revista do TCU)

[...] a estrutura das unidades/entidades deve prever a separação entre as funções de autorização/ aprovação de operações, execução, controle e contabilização, de tal forma que nenhuma pessoa detenha competências e atribuições em desacordo com este princípio.

Complementando o entendimento delineado, o Acórdão nº 3.031/2008-TCU-1ª Câmara, ressalta a impossibilidade de se “1.6 […] permitir que um mesmo servidor execute todas as etapas da despesa, [isto é] as funções de autorização, aprovação de operações, execução, controle e contabilização.”. Portanto, não resta dúvida que o princípio recai sobre o servidor público.

Contrariamente ao entendimento acerca do princípio, servidores da administração, inclusive juristas, por questões alheias à discussão do princípio em si, adotaram a postura de criar estruturas e “autoridades” responsáveis para o cumprimento do referido dever, agredindo frontalmente o princípio da eficiência.

Além da agressão ao princípio da eficiência e estruturas, por sua vez, foram (são) criadas e consolidam nichos de poder onde orbitam “autoridades financeiras” que passam a opinar sobre o que pode ou não ser realizado pelo gestor público, por vezes, excedendo o caráter técnico de sua atuação, se colocando no debate da conveniência e oportunidade das medidas. Portanto, ao estabelecer essa estrutura administrativa, empodera-se esta “autoridade” como “instância de controle”.

Claramente uma opção administrativamente desproporcional se considerarmos a tentativa de harmonização da eficiência e do controle administrativos. Desproporcional, inclusive, sob os aspectos contextuais, dado que os avanços tecnológicos disponibilizam mecanismos de controle e transparência que prescindem da operação por um ser humano.

Nosso arcabouço legal administrativo, especialmente acerca das licitações, foi elaborado na década de 90, quando a tecnologia ainda engatinhava como instrumento de trabalho. Basta recordar que celular não existia e a internet ainda possuía uso restrito e era discada.

Atualmente, programas como o Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios (SIAFEM) controlam cada operação financeira através de limitações de senhas para operadores e restrições à inserção de valores que não condizem com as operações. Além disso, a responsabilização, como princípio e ação, está cada vez mais amparada por diversos instrumentos de transparência e controle.


Sendo assim, vale lembrar que já é pacífico na melhor doutrina que o princípio da segregação de funções não se trata de um princípio absoluto, desta forma, caberá análise de custo-benefício em relação às estruturas, afinal, também é princípio da administração pública (constitucional) a eficiência.

[...] sob qualquer dos seus aspectos, a interpretação é antes sociológica do que individual. Vai caindo em vertiginoso descrédito a doutrina oposta, que se empenha em descobrir e revelar a vontade, intenção, o pensamento do legislador. (Carlos Maximiliano)

Portanto, mesmo que superado o aspecto conceitual, a interpretação do princípio deve ser harmonizada com aspectos contextuais, tais como o ferramental tecnológico, os processos da administração pública e do contexto socioeconômico.

A evolução do direito deveria pressupor, também, a necessidade óbvia de uma alocação de recursos mais eficientes, através de um sistema menos controlado, contudo, mais responsivo, ou melhor, mais accountable.

Autoria: Daniel Bonatti
Mestre em Gestão de Políticas Públicas e Especialista em Políticas Públicas da Casa Civil – SP


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