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Aprovação de leis sem a devida adequação orçamentária e financeira

Entendimento do TCU pontua inexequível leis sem adequação

Em sessão do último dia 14 de agosto de 2019, o Tribunal de Contas da União apresentou o entendimento de que serão consideradas inexequíveis as medidas legislativas que não estiverem orçamentária e financeiramente adequadas (Acórdão 1907/2019). Em outros termos, as referidas leis encontram-se adequadas no plano da existência e no plano da validade, mas não no plano da eficácia.

Como base constitucional e legal desse entendimento, temos a Constituição Federal, em seu artigo 167, o Art. 113 dos atos das Disposições Constitucionais Transitórias, os artigos 15, 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o artigo 112 da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

 

Convidamos Fabiana Pascoaloto, especialista em Administração e Planejamento Público Municipal, para debatermos os impactos deste entendimento no planejamento público, bem como o ônus financeiro ao Estado para sua realização:

Pergunta: Considerando na íntegra a consulta formulada pelo então Ministro da Fazenda, Eduardo Refinetti Guardia: “os casos em que medidas legislativas forem aprovadas sem a devida adequação orçamentária e financeira, e em inobservância ao que determina a legislação vigente (art. 167 da CF/88, art. 113 do ADCT, arts. 15, 16 e 17 da LRF, art. 112 da LDO), configurando claro conflito de normas, quais os procedimentos a serem adotados pelo gestor público?”, qual sua opinião sobre o papel do gestor público no exercício de funções legiferantes?

Resposta: 

Na elaboração das leis orçamentárias que são o PPA – Plano Plurianual, a LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias e a LOA – Lei Orçamentária Anual, o gestor público deverá considerar a legislação vigente no Setor Público Brasileiro.

Neste sentido, é importante a observação do relator do processo, Ministro Raimundo Carneiro, de que “medidas legislativas aprovadas sem a devida adequação orçamentária e financeira e em inobservância ao que determina a legislação vigente são inexequíveis, pois embora se trate de normas que entram no plano da existência e no plano da validade, não entram, ainda, no plano da eficácia”. A eficácia citada pelo Ministro refere-se, inclusive ao atendimento  dos princípios da legalidade e publicidade.

O gestor público, em sua função legiferante, ou seja, na função de elaborar as leis orçamentárias deverá obedecer a hierarquia das leis orçamentárias: a Constituição Federal, a Lei Federal n. 4.320/64 (Lei do Direito Financeiro), a Lei n.101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), e todas elas tratam sobre os aspectos de que a criação da despesa pública deverá seguir as seguintes regras básicas: 1) ser por meio da Lei (PPA/ LDO e LOA), 2) ter impacto orçamentário e financeiro e 3) elaboração dos cronogramas mensais de desembolso.

Todavia, o gestor deve empenhar todos os esforços para alcançar os objetivos estabelecidos em lei com a adequação fática necessária. Sempre que algo não for cumprido como a lei prevê, a justa causa que motivou o óbice deve ser declarada e devidamente justificada. Desta forma, o gestor cumpre o dever de prestação de contas e dá a oportunidade para a adoção de medidas futuras que possam evitar e reincidência.

Pergunta: No texto dos votos temos o debate do plano da existência, plano da validade e plano da eficácia para realidade das propostas legislativas. Você poderia explicar a diferenciação entre estes planos para realidade do gestor público executor?

Resposta: 

A entrada no plano da existência ocorre com a promulgação da norma, ao passo que o plano da validade é alcançado com a compatibilidade da aludida norma com as demais normas do ordenamento jurídico.

Pergunta: Em observância ao Art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), dispositivo incluído pela Emenda Constitucional 95/2016 para o denominado Novo Regime Fiscal, de quem seria a obrigação legal de acompanhar a estimativa do impacto legislativo nas contas públicas?

Resposta: 

A referida legislação cita que: “Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.” A responsabilidade pela elaboração da proposta das leis orçamentárias (PPA / LDO e LOA) é do Chefe do Poder Executivo.

A legislação vigente é fundamentada pela:

Lei n. 4320/64 Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar.

Lei n. 101/200 Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.Portanto, o Poder Executivo é o responsável pela elaboração do relatório de estimativa do impacto orçamentário e financeiro.

Tamanha é a importância destas análises, que torna indispensável o envolvimento e participação ativa dos agentes públicos responsáveis pela escrituração, análise e controle de todos os processos em trâmite nas instituições em que atuam, ficando a cargo da hierarquia administrativa, em geral organizada Departamento Administrativo e Chefia de Gabinete, a compilação do impacto orçamentário e financeiro para apreciação e ciência da autoridade superior. Cabe ao Poder Legislativo fiscalizar o cumprimento deste normativo legal.

Pergunta: De acordo com o princípio de universalidade, presente no art. 2 da Lei 4.230/1964, todas as previsões de receitas e autorização de despesas do exercício financeiro devem estar contidas na Lei Orçamentária Anual (LOA). Quais cuidados essenciais os gestores públicos devem ter na elaboração desta peça orçamentária?

Resposta: 

É na Lei Orçamentária Anual que as Prefeituras, Estados e União definem as prioridades incluídas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano.

O primeiro passo é estabelecer a receita para o próximo exercício da LOA. Nessa projeção deverá levar em consideração a série histórica dos últimos cinco anos de cada receita, os indicadores econômicos e os recursos pleiteados via convênios com outras esferas de governo.

Na sequência, elaborar a despesa orçamentária. Nesse trabalho, é recomendado ao Gestor Público reunir todos os Secretários que irão elencar as despesas de cada área discriminando: custo fixo, despesas variáveis, novos projetos e eventuais dívidas (precatórios e ações judiciais).

O resultado final será uma Lei Orçamentária onde as receitas previstas e as despesas fixadas contemplem todas as situações possíveis para oferecer serviços públicos de qualidade à população.

Pergunta: Considerando que publicação da Lei Orçamentária Anual no início do exercício financeiro, quais as primeiras providências o gestor deve tomar para identificar os possíveis riscos de insuficiência orçamentária?

Resposta: 

Ao iniciar o exercício financeiro, o Gestor Público deverá estabelecer o cronograma mensal de desembolso das receitas e despesas orçamentárias, o qual consiste em fazer uma projeção da arrecadação e dos gastos no período da execução dos doze meses do orçamento público. Para tanto, é preciso projetar uma análise da sazonalidade mensal das receitas e das despesas orçamentárias através da série histórica dos últimos orçamentos.

Esta análise deve ser atualizada mensalmente, incluindo todas as receitas e despesas realizadas e ainda a previsão até o final do exercício, analisando cada contrato ou obrigação assumida que envolva desembolso financeiro, tendo como resultado a estimativa detalhada do resultado orçamentário, a exemplo o RREO (Relatório Resumido da Execução Orçamentária) e o Fluxo de Caixa Anual.

Se for identificado algum risco de insuficiência orçamentária, o gestor deve buscar oportunidades de redução de despesa e/ou aumento da receita, tendo o contingenciamento da despesa como instrumento para bloquear os gastos a fim de gerar uma economia orçamentária.

Pergunta: Recai sobre o gestor público uma grande responsabilidade por manter a legalidade de 100% dos atos administrativos e buscar ao máximo a eficácia dos processos e a eficiência na efetividade das políticas públicas. Quais instrumentos de planejamento e controle você considera relevantes para buscar a qualidade que o cidadão espera?

Resposta: 

No processo da busca da eficácia e a eficiência na efetividade das políticas públicas é necessária a atuação de duas frentes: do Gestor Público e do Cidadão.

O Gestor Público deverá elaborar as peças de planejamento público (PPA / LDO e LOA) objetivando atender as necessidades públicas, estabelecer o cronograma mensal de desembolso, acompanhar a execução orçamentária da receita e da despesa e principalmente, buscar o equilíbrio das contas públicas.

O Cidadão deverá participar da administração pública e isso é possível por duas formas: 1) por meio das audiências públicas que é regulamentada pelo artigo 48 da LRF, o cidadão poderá opinar e sugerir sobre as peças de planejamento pública (PPA / LDO e LOA) e acompanhar a situação financeira e orçamentária pelas audiências públicas quadrimestrais da Gestão Fiscal. Ambas audiências públicas são realizadas nas dependências do Poder Legislativo (Câmara Municipal, Assembleia Legislativa ou Congresso Nacional). 2) Fiscalizando  e monitorando as ações do Gestor Público pelos Portais de Transparência, que é regulamentada pela Lei 131/2009 e Lei 12.527/2011, onde no site oficial da Prefeitura / Estado / União tem disponível dados do orçamento público, receitas, despesas, compras, convênios, repasses terceiro setor, dentre outras informações e, em tempo real.

Pergunta: Os artigos 15, 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal definem os critérios para o identificar o aumento da despesa e demonstrar claramente a pressão exercida no orçamento corrente e ainda nos orçamentos dos exercícios seguintes. Como este dispositivo pode ser cumprido de forma efetiva e contribuir para o equilíbrio das contas públicas?

O Gestor Público, ao realizar a despesa pública, deverá estar atento ao cumprimento dos artigos 15, 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, por meio dos quais são estabelecidos rígidos critérios para criação da despesa pública, cujos objetivos são: cumprir o orçamento público, evitar o déficit orçamentário e impedir o aumento dos restos a pagar.

Para atender essa legislação, toda nova despesa pública deverá acompanhar um estudo de impacto orçamentário e financeiro no exercício que se entra em vigor e nos próximos dois exercícios subsequentes.

Também se faz necessário formalizar uma declaração do ordenador da despesa (que é “dono” daquele orçamento), em que esse referido aumento tenha adequação orçamentária e financeira com a LOA, LDO e PPA.

Observa-se uma grande preocupação da Lei de Responsabilidade Fiscal com a adequação do orçamento junto às novas despesas, e para cumprir de forma efetiva o Gestor Público deverá obedecer ao orçamento público na sua limitação de criar novas despesas que serão prejudiciais à saúde orçamentária e financeira do Entidade Pública.

Pergunta: Quais os principais indicadores de desempenho que devem ser acompanhados para diminuir a lacuna que existe entre o “plano da validade e o plano da eficácia” citada neste acórdão?

Resposta:

No que se refere ao “plano da validade e o plano da eficácia” as medidas legislativas aprovadas sem a devida adequação orçamentária e financeira, e em inobservância ao que determina a legislação vigente são inexequíveis. Portanto, na elaboração das leis orçamentárias que são o PPA – Plano Plurianual, a LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias e a LOA – Lei Orçamentária Anual, o gestor público deverá considerar a legislação vigente no Setor Público Brasileiro.

Os principais indicadores de desempenho orçamentário deverão acompanhar:

-a realização da receita versus receita prevista;

- o percentual de excesso de arrecadação;

- o percentual da insuficiência de arrecadação;

- a despesa realizada versus a despesa fixada;

- o percentual de alterações orçamentárias;

- o percentual da insuficiência de dotação orçamentária

- resultado da execução orçamentária em que,  déficit quando a despesa orçamentária é superior à receita orçamentária ou o superávit, onde a receita orçamentária é superior que a despesa orçamentária.

 

Fabiana Pascoaloto: É mestra em Ciências Contábeis e Atuariais pela PUC-SP e especialista em Administração e Planejamento Público pela UNESP. É contadora pública há mais de 20 anos e atua como professora do IBEGESP. 

Sobre a Autora

Mestre em Educação com foco em Políticas Públicas; Professora Licenciada em História e Consultora Educacional de Ensino e Aprendizagem com ênfase no desenho e customização de programas educacionais. Pesquisadora no campo da História da Educação e Política Educacional. Coordenadora de Cursos e Ensino e Aprendizagem do IBEGESP. Acredita que a Educação e acesso à informação é o caminho para implementação, monitoramento e avaliação de políticas públicas de sucesso.