Parecer Jurídico nos processos licitatórios

Decisão do TCE-ES sobre parecer jurídico em processos licitatórios feito por comissionados garante transparência e impessoalidade

Este conteúdo faz parte do centro de estudos de Licitações e Contratos do IBÊ

A licitação pública é um dos instrumentos mais importantes para garantir a eficiência e a legitimidade na gestão dos recursos do Estado. Ela exige um controle rigoroso para assegurar que os princípios constitucionais — como legalidade, impessoalidade e moralidade — sejam respeitados. Nesse cenário, o parecer jurídico surge como peça essencial, oferecendo uma análise técnica que orienta os gestores na condução do processo.

Mas quem pode elaborá-lo? A decisão do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE-ES), no processo nº 1163/2024, trouxe uma resposta clara: servidores ocupantes de cargos em comissão não têm legitimidade para essa tarefa.

Este artigo examina os fundamentos dessa decisão, explorando como ela se alinha aos preceitos do Direito Administrativo e suas consequências práticas para os órgãos públicos. A relevância do tema está na necessidade de fortalecer a independência e a qualificação técnica nas licitações, especialmente em um momento em que a sociedade cobra cada vez mais transparência e responsabilidade da Administração Pública.

A decisão do TCE-ES sobre o parecer jurídico feito por comissionados

A Constituição Federal, em seu artigo 37, XXI, estabelece que as contratações públicas devem seguir critérios objetivos, definidos em lei e submetidos a processos competitivos. A Nova Lei de Licitações e Contratos reforça essa ideia ao exigir capacitação e imparcialidade dos agentes envolvidos (art. 7º). Dessa forma, o parecer jurídico, embora não tenha força vinculante, é um mecanismo de controle interno que ajuda a evitar desvios e dá segurança às decisões administrativas. Contudo, surge daí o debate sobre a aptidão dos servidores em cargos em comissão para desempenhar essa função.

O Acórdão 7477/2024 do TCU trouxe à tona a relevância de uma conduta diligente, ao condenar a prática de desclassificar propostas consideradas inexequíveis sem prévia oportunidade para que os licitantes demonstrem sua exequibilidade. Essa decisão reforça a necessidade de observância ao dever de cuidado e ao princípio da boa-fé objetiva na condução de licitações.

A decisão do TCE-ES 1163/2024 partiu de um caso concreto: um município capixaba delegou a elaboração de pareceres jurídicos em uma licitação a um assessor comissionado, nomeado sem concurso público, e o Tribunal entendeu que essa prática violava os princípios da impessoalidade e da moralidade. O argumento central foi a natureza do cargo em comissão, prevista no art. 37, V, da Constituição. Esses postos são de livre nomeação e exoneração, geralmente ligados a funções de confiança ou assessoramento político, diferentemente dos servidores efetivos, que têm estabilidade e ingressam por mérito. Além disso, os comissionados estão mais expostos a pressões externas, o que pode comprometer a neutralidade exigida em um parecer jurídico.

Pode-se pensar em uma situação prática. Um comissionado, indicado por um prefeito, analisa a legalidade de uma licitação conduzida por esse mesmo gestor. Mesmo sem intenção explícita de favorecimento, a relação de dependência funcional cria um risco de conflito de interesses. O TCE-ES destacou que a estabilidade dos servidores efetivos funciona como uma barreira contra ingerências, garantindo análises mais imparciais e tecnicamente fundamentadas. Essa visão ecoa o que o Direito Administrativo sempre defendeu: a independência é essencial em atos que afetam o interesse público.

Capacitação técnica como ponto-chave para o parecer jurídico

Outro ponto levantado pelo Tribunal foi a questão da competência técnica. A elaboração de um parecer jurídico em licitação exige domínio de normas complexas — como os artigos 28 a 54 da Nova Lei de Licitações, que tratam das fases do processo — e capacidade de avaliar editais, habilitações e contratos. Embora um comissionado possa ter formação jurídica, sua nomeação não passa pelo filtro objetivo do concurso público, o que deixa margem para questionar sua preparação. O TCE-ES argumentou que a qualificação técnica, comprovada por seleção competitiva, é mais comum entre os efetivos, alinhando-se à exigência legal de capacitação.

A decisão não é isolada no contexto do controle externo. Tribunais de Contas pelo Brasil têm se debruçado sobre a participação de comissionados em funções técnicas, especialmente em áreas sensíveis como licitações, onde o risco de irregularidades é alto. O TCE-ES foi além ao estabelecer uma vedação específica para pareceres jurídicos, mas sem proibir totalmente a atuação de comissionados em outras atividades de apoio, como assessoramento geral. Essa decisão mostra um equilíbrio ao reconhecer o papel desses servidores, mas, ao mesmo tempo, também protege os processos que demandam maior rigor.

Como essa decisão impacta outros órgãos públicos?

Na prática, a medida impacta diretamente os órgãos públicos. Muitas prefeituras e autarquias, com quadros reduzidos de efetivos, recorrem a comissionados para suprir demandas técnicas. Com a decisão, esses entes terão de reorganizar suas estruturas, priorizando servidores concursados para os pareceres em licitações. Isso pode gerar gargalos iniciais, mas também incentiva uma profissionalização maior da Administração Pública, o que ajuda a reduzir vulnerabilidades a pressões políticas ou erros técnicos.

Por fim, a decisão reforça o princípio da moralidade administrativa. Um processo licitatório respaldado por pareceres de agentes potencialmente influenciados por interesses externos perde credibilidade. O TCE-ES, ao proibir essa prática, busca não apenas a correção formal dos atos, mas também a confiança da sociedade no uso dos recursos públicos.

Conclusão

A decisão do TCE-ES 1163/2024 representa um marco na proteção da integridade dos processos licitatórios. Ao vedar a elaboração de pareceres jurídicos por servidores em cargos em comissão, o Tribunal reafirma a necessidade de independência e qualificação técnica como pilares da gestão pública. Baseada nos princípios constitucionais da impessoalidade e moralidade, e em sintonia com as exigências da Nova Lei de Licitações, a medida fortalece o controle interno e reduz os riscos de interferências indevidas.

Os desafios práticos são evidentes, especialmente em órgãos com poucos efetivos, mas o precedente abre caminho para uma Administração Pública mais robusta e confiável. A vedação não elimina o espaço dos comissionados, mas delimita suas funções, reservando aos concursados as atividades que exigem maior autonomia. Trata-se, enfim, de mais um passo rumo à modernização e à transparência no setor público.

*Os artigos aqui divulgados são enviados pelos redatores voluntários da plataforma. Assim, o Radar IBEGESP não se responsabiliza por nenhuma opinião pessoal aqui emitida, sendo o conteúdo de inteira responsabilidade dos autores da publicação.

Autoria: Cid Capobiango Soares de Moura é advogado especialista em Direito Público, professor universitário de Direito Administrativo, com especialização internacional em Gestão e Auditoria, e membro da Comissão de Direito Ambiental da OAB/MG.