Representatividade e vagas para negros na Administração Pública – Lei 12.990/2014

O que se alcança com ações afirmativas, como a reserva de vagas em concursos públicos

Para falarmos sobre a questão das cotas raciais precisamos, em primeiro lugar, entender que o assunto vai muito além de oferecer novas oportunidades aos negros, uma vez que incorpora também o contexto histórico. A situação atual da população afrodescendente é diretamente ligada ao seu subdesenvolvimento forçado a partir do período da escravidão em que, além dos fatores já conhecidos pela sociedade, houve também leis que impossibilitavam negros de estudar. Por não serem considerados cidadãos, não lhes era permitido adquirir bens e muito menos ter acesso a emprego convencional. Dessa maneira, é possível entender porque a desigualdade social é fortemente ligada à desigualdade racial.

Após a abolição da escravidão, em 1888, pretos e pardos foram libertos, mas não tiveram apoio para começar uma nova vida e, assim, foram sendo levados à marginalização e exclusão da sociedade. A partir deste ponto, então, podemos assimilar a questão das cotas em concursos públicos e seu fundamento de oferecer novas oportunidades à população negra.

Em 2014 foi promulgada a Lei nº 12.990, que determina a reserva de 20% das vagas oferecidas em concursos públicos da administração federal para candidatos que se declararem negros. A medida, que busca viabilizar aos afrodescendentes acesso ao emprego e melhorias de condições de desenvolvimento é polêmica e gera, inclusive, questionamentos sobre sua constitucionalidade.

Há argumentos de que o sistema de cotas é inconstitucional pois contraria o Art. 5º que descreve o princípio de que todos são iguais perante a lei. Por isso, em 2016, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) entrou com uma Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) a favor da Lei 12.990/2014, com o objetivo de declarar judicialmente que ela é compatível com a Constituição.

Como resultado, em 2017, o Superior Tribunal Federal (STF), julgou procedente a ação e declarou:

“...em diversos e relevantes eixos da vida e nos correspondentes indicadores, persiste forte desigualdade na sociedade brasileira, associada ao gênero e à cor da pele. Esse quadro mostra que o País ainda precisa de políticas que auxiliem a promoção da igualdade material entre pessoas de pele negra e branca. Mesmo com o crescimento da economia durante certo período da última década e meia, muito ainda falta para reduzir essas importantes disparidades. Cotas em instituições públicas são mecanismo (temporário) de enorme relevância para atingir tal desiderato.

Os mecanismos legais em foco são, portanto, não apenas juridicamente corretos e compatíveis com a Constituição da República como sociologicamente justos e desejáveis, na direção de construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização; reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e outras formas de discriminação. Todos esses são objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, definidos de forma expressa no art. 3o da Constituição nacional. Deve, portanto, ser reconhecida a constitucionalidade da política de cotas instituída pela Lei 12.990/2014.”

A decisão colocou fim às discussões sobre a legitimidade da aplicação das cotas, mas não encerrou os argumentos contra o direito à reserva de vagas para negros. Porém, o STF considerou que o princípio da eficiência não foi violado, uma vez que os candidatos inscritos pela lei de cotas precisam, como os demais, prestar as provas do concurso público e se empenhar para aprovação:

“Em segundo lugar, não há violação aos princípios do concurso público e da eficiência. A reserva de vagas para negros não os isenta da aprovação no concurso público. Como qualquer outro candidato, o beneficiário da política deve alcançar a nota necessária para que seja considerado apto a exercer, de forma adequada e eficiente, o cargo em questão. Além disso, a incorporação do fator “raça” como critério de seleção, ao invés de afetar o princípio da eficiência, contribui para sua realização em maior extensão, criando uma “burocracia representativa”, capaz de garantir que os pontos de vista e interesses de toda a população sejam considerados na tomada de decisões estatais.”

Em estudo publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) sobre a presença de negros no funcionalismo público, em 2014, 47% dos servidores e militares eram negros. Porém, na ocupação dos cargos, é bastante reduzida a participação de afrodescendentes nas esferas de carreiras com melhor remuneração. A partir do nível intermediário, essa presença aumenta.

Na tabela a seguir, observe o oposto de colocação entre brancos e negros, de acordo com cargos ocupados:

Segundo apresenta o mesmo estudo, apenas 6% dos diplomatas e 12% dos auditores da Receita Federal eram negros, sendo estes alguns dos cargos de maior remuneração do poder executivo federal. Esta realidade, que evidencia as desigualdades raciais e sociais existentes em todos os âmbitos da sociedade, traz reflexões sobre a necessidade de políticas públicas que implementem a valorização de medidas em busca da igualdade, que legitimem ações afirmativas e se apliquem como compromissos para o avanço da população negra.

Mesmo antes da Lei 12.990/14, conforme descreve o citado estudo do IPEA, em 2012, entre os cargos ocupados do setor público, 47% eram de negros. Entende-se que o concurso público sempre esteve como alternativa para a inclusão dos afrodescendentes no mercado de trabalho.

Conforme relatou Carlos Sérgio Alves, Diretor de Manutenção do Hospital das Clínicas de São Paulo, para o negro, o concurso público é a porta de entrada para um trabalho digno, uma vez que é aprovado por mérito próprio e não há entrevista onde possam avaliar a chamada “boa aparência”.

Por incrível que possa parecer, não é raro encontrar evidências de fraudes em autodeclarações de pessoas se passando por negras ou pardas para concorrerem a partir do sistema de cotas em concursos públicos. Diante de denúncias de diversos casos de falsas autodeclarações de negros ou pardos, foi preciso regulamentar uma Portaria, publicada em 2018, para incluir um procedimento de identificação complementar.

A iniciativa foi liderada pelo Grupo de Trabalho Interministerial formado por especialistas na temática racial dos Ministérios do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e da Justiça e Cidadania, atual Ministério dos Direitos Humanos. A formação desta comissão se deu com foco na participação de membros ligados aos movimentos a favor da luta por direitos da população negra, pela igualdade racial e representantes de diferentes regiões do país.

Esta composição diversa teve como premissa reconhecer a complexidade da identificação racial no Brasil e os diferentes modos de avaliação de cada indivíduo para classificar negros, brancos e não brancos. A questão das cotas raciais é um assunto que leva a diversos outros e, inclusive, propõe a reflexão imediata de cada pessoa sobre seus valores e o ponto de vista acerca do que a escravidão trouxe para nossa sociedade atual e muitas vezes ninguém percebe.

Para falar sobre isso, convidamos Tatiana Dias Silva, que é doutora em Administração (2019) pela Universidade de Brasília (UnB) e atua como Técnica de Planejamento e Pesquisa no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), onde se dedica a temas relacionados a políticas públicas e igualdade racial. Baiana de Salvador, ela tem graduação e mestrado em Administração pela Universidade Federal da Bahia (2003) e atuou como consultora organizacional e professora universitária. Também se dedicou à coordenação da Agenda Bahia do Trabalho Decente, quando trabalhou na Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego, Renda e Esporte. Seu interesse de pesquisa se concentra nos campos das políticas públicas e sociais, neoinstitucionalismo, igualdade racial, mundo do trabalho e gestão pública. Sobre esses temas ela possui diversos artigos e capítulos de livros publicados.

PERGUNTA: Segundo estudo divulgado pelo IPEA, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do negro cresceu, mas ainda assim, está 10 anos atrás do índice de brancos. Este crescimento foi medido de 2000 a 2010 e você considera que com a Lei Federal 12.990/2014, esse número será mais expressivo quando houver novo levantamento?

Resposta: O IDH é composto de subíndices relativos à educação, longevidade e renda. O ingresso de pessoas negras na administração pública vai contribuir com essas dimensões, mas não necessariamente de forma direta e muito menos imediata. Por sua vez, o emprego no setor público corresponde a pouco mais de 12% do total da ocupação (PNADC 2018).

Além disso, a Lei nº 12.990/2014 só trata do ingresso via concurso público na administração pública federal. Logo, fica claro que ela é insuficiente para enfrentar todo o acúmulo de desigualdades refletidas no IDH. No entanto, esta ação afirmativa faz parte importante de um conjunto de iniciativas que buscam reduzir as desigualdades raciais.

Nesse sentido, ter políticas de combate à pobreza, de promoção do desenvolvimento econômico e social justo e equitativo, de ampliação do acesso a serviços públicos de qualidade, de melhoria das condições de vida, além de políticas públicas com recorte racial, ações afirmativas para garantir o ingresso de negros em espaços de poder e conhecimento, fazem parte de um conjunto de políticas para construção de uma sociedade desenvolvida, que seja justa para todos e todas e não apenas para camadas de privilegiados.

As ações afirmativas são essenciais nesse projeto, porque temos muitas evidências de que, mesmo programas governamentais pretensamente neutros, acabam reproduzindo mecanismos de exclusão e desigualdades, especialmente com base no gênero e raça dos indivíduos.

PERGUNTA: De que maneira este tipo de ação afirmativa age nas perspectivas das novas gerações de negros?

Resposta: As ações afirmativas para negros têm efeitos presentes e futuros e em diversas perspectivas. No presente, você promove justiça social ao ter uma burocracia, uma universidade com uma composição mais próxima da nossa população. Tem algo muito errado se temos maioria da população que se declara preta ou parda e não os encontramos nos altos escalões do governo e das empresas, nos espaços de poder e de melhores condições de vida. Há um retorno para a própria burocracia, para a universidade, que passam a ter uma visão mais plural da sociedade que as financia e para a qual se voltam, ampliando capacidades para tratar de problemas públicos sob uma perspectiva mais complexa.

No nível individual, essas pessoas que passam a acessar oportunidades, que muitas vezes são os primeiros das suas famílias a acessar, acabam por apoiar novas e futuras gerações à sua volta. E esse apoio se dá tanto financeiramente, como por meio do conhecimento e do simbolismo. Além desses efeitos, que poderíamos aprofundar em outra oportunidade, há um aspecto fundamental que a representatividade exerce sobre a sociedade e sobre o imaginário social. Nos Estados Unidos, por exemplo, temos muitos estudos que tratam da burocracia representativa e como essa presença de diferentes grupos sociais se reflete na participação social e na propensão do cidadão para co-produção de serviços públicos.

Em relação ao imaginário social, trata-se de desconstruir o lugar do negro na nossa sociedade. A posição subalternizada do corpo negro rebaixa expectativas, alimenta preconceitos e precisa ser enfrentada. Como sociedade, por exemplo, poderíamos nos questionar sobre o fato de testemunharmos mobilização de resgate quando uma pessoa branca de olhos claros está em situação de rua e naturalizamos esse lugar para o negro. Deveríamos nos questionar mais e mais quando se naturaliza o corpo negro em condições de alta sobrerrepresentação nas cenas de violência extrema e de encarceramento.

O outro lado dessa moeda é a naturalização da ausência do negro em espaços de poder. A ação afirmativa no serviço público vem ao encontro dessa necessidade de desconstrução, que vai ter um resultado direto para a pessoa beneficiada, mas sobretudo para outros negros que verão a magistratura, a docência no ensino superior, a diplomacia como possibilidades viáveis para pessoas negras também. E ganha a sociedade como um todo, porque só vamos ser uma sociedade desenvolvida e uma democracia consolidada quando o direito às oportunidades e sobretudo ao sonho, ao desejo, for possível para todos e todas.

PERGUNTA: E como nossa sociedade, como um todo, enxerga este tipo de Lei? Você considera que a maioria das pessoas está preparada para entender a aplicação das cotas?

Resposta: Eu considero que a maioria das pessoas não deveria estar preparada para aceitar uma realidade de tamanha desigualdade entre negros e brancos no país. Esse é o ponto. Partindo dessa diretriz, o que podemos, ou melhor, o que devemos fazer? Enfrentar as desigualdades raciais deve ser projeto de todos. Combater o racismo, estar atento às desigualdades raciais nas políticas públicas, valorizar as expressões estéticas e culturais afro-brasileiras, como estabelece a Lei nº 10.639, por exemplo, e também promover ativamente a igualdade, por meio de ações afirmativas.

Dito isso, acredito que a sociedade tem compreendido a importância das ações afirmativas. Temos um longo tempo de aprendizado nesse sentido. Temos ação afirmativa no serviço público e nas universidades, desde o início dos anos 2000. Em 2013, o IBOPE publicou uma pesquisa que revela aprovação de 62% da população simultaneamente às reservas de vagas em universidades para negros, pessoas de baixa renda e egresso da rede pública. Esse tipo de ação afirmativa já foi considerada não apenas constitucional, mas desejável para alcance da igualdade, pelo STF em duas oportunidades (ADPF 186 e ADC 41).

PERGUNTA: Dentro da Administração Pública percebemos grande presença de negros e pardos. Essa representatividade é homogênea ou reflete o que vemos no setor privado, com poucos negros em cargos mais altos?

Resposta: Chamamos de negros as pessoas que se declaram pretas ou pardas, de acordo com a classificação racial apresentada pelo IBGE. A presença de negros na administração pública é atravessada por estratificações relativas a cargos e carreiras, posição hierárquica e nível de atuação federativa.

Em um estudo que publicamos no Ipea em 2014 , que estamos atualizando, os dados da Pesquisa Nacional por amostra de domicílio de 2012 apontavam que, enquanto os negros correspondiam a 51,7% da população ocupada, eram apenas 45,3% dos funcionários públicos e militares. Por sua vez, tínhamos 7,5% das mulheres negras ocupadas no setor público no nível federal e 65% no nível municipal. Para os homens brancos, essa proporção era bem distinta: 25,8% no setor público federal e 40,4% no setor público municipal. Por exemplo, em pesquisa realizada pelo CNJ, Perfil Sociodemográfico dos Magistrados Brasileiros – 2018, apenas 18,1% dos juízes e juízas se declararam negros (16.5% pardos e 1,6% pretos).

PERGUNTA: No funcionalismo público a trajetória profissional de um negro e um branco tem menos desigualdades do que vemos em outros setores?

Resposta: Só o fato de ser um grupo residual, conforme os dados apontados anteriormente, já cria ambiente desigual para a população negra, mesmo no serviço público. Não são poucos os relatos de discriminação e constrangimentos, especialmente dos negros em posição de destaque e cargos socialmente vistos como privilegiados. Estas são posições nas quais, em um contexto de racismo estrutural, a presença do negro causa estranhamento. Esses relatos são abundantes. Além desses aspectos, a desigualdade se reflete nos rendimentos, mesmo com mesma escolaridade ou outros controles. No estudo do Ipea já citado, comparando o rendimento médio no trabalho principal de pessoas ocupadas no setor público com 12 anos de estudo ou mais, a mulher negra recebia em média o equivalente a 43% do salário de um homem branco e para os homens negros essa proporção era de 74,5%. Para as mulheres brancas, a média era de 60,5%. Essas desigualdades na renda expressam trajetórias diferenciadas.

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Como foi dito no início desta matéria, a questão da representatividade de negros e pardos na sociedade, cotas e vagas em concursos e esferas públicas é um tema que, por si, gera grandes análises, inclusive, sobre a história do país. E, exatamente por isso, é muito importante ser tratado com seriedade e de maneira contínua.

Nós da Radar IBEGESP te convidamos a analisar o assunto a partir de um exercício prático e rápido: quantos negros ou pardos há em seu setor e como é esta proporção no serviço público municipal e estadual?

Reflita a respeito!