Como diferenciar uma obra de um serviço de engenharia na Nova Lei de Licitações?

Entenda, à luz da Lei nº 14.133/2021, os critérios que diferenciam obras de serviços de engenharia e por que essa classificação correta é crucial para a Administração Pública

Este conteúdo faz parte do centro de estudos de Licitações e Contratos do IBÊ

A distinção entre obra e serviço de engenharia é importante no contexto da Administração Pública. A Nova Lei de Licitações trata em seu art. 6º as definições legais:

"Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:

[...]

XII - obra: toda atividade estabelecida, por força de lei, como privativa das profissões de arquiteto e engenheiro que implica intervenção no meio ambiente por meio de um conjunto harmônico de ações que, agregadas, formam um todo que inova o espaço físico da natureza ou acarreta alteração substancial das características originais de bem imóvel; 

[...]

XXI - serviço de engenharia:toda atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse para a Administração e que, não enquadradas no conceito de obra a que se refere o inciso XII do caput deste artigo, são estabelecidas, por força de lei, como privativas das profissões de arquiteto e engenheiro ou de técnicos especializados, que compreendem:

a) serviço comum de engenharia: todo serviço de engenharia que tem por objeto ações, objetivamente padronizáveis em termos de desempenho e qualidade, de manutenção, de adequação e de adaptação de bens móveis e imóveis, com preservação das características originais dos bens;b) serviço especial de engenharia: aquele que, por sua alta heterogeneidade ou complexidade, não pode se enquadrar na definição constante da alínea “a” deste inciso”;

Assim, a Nova Lei de Licitações diz que obra é a intervenção física promovida pelo ser humano que resulta em modificação do meio ambiente, com o objetivo de adequá-lo às finalidades desejadas. Tal definição abrange empreendimentos de qualquer porte, valor ou técnica construtiva, desde que resultem em alteração do espaço físico preexistente.

Constata-se que o artigo 6º da Lei nº 14.133/2021 não estabelece, de maneira expressa, a diferenciação entre obra comum e obra especial. Todavia, no mesmo dispositivo, é apresentada a conceituação do instituto da concorrência, como: “modalidade de licitação para contratação de bens e serviços especiais e de obras e serviços comuns e especiais de engenharia (...)”.

Ainda, encontramos a seguinte disposição do art. 36, § 1º, inciso IV, conforme segue:

“Art. 36. O julgamento por técnica e preço considerará a maior pontuação obtida a partir da ponderação, segundo fatores objetivos previstos no edital, das notas atribuídas aos aspectos de técnica e de preço da proposta.

§ 1º O critério de julgamento de que trata o caput deste artigo será escolhido quando estudo técnico preliminar demonstrar que a avaliação e a ponderação da qualidade técnica das propostas que superarem os requisitos mínimos estabelecidos no edital forem relevantes aos fins pretendidos pela Administração nas licitações para contratação de:

[...]IV - obras e serviços especiais de engenharia”;

Dessa forma, o que seriam “obras especiais”? Como distinguir este elemento de obras comuns, já que o dispositivo legal não trouxe a definição?

Embora a Nova Lei de Licitações não tenha estabelecido a distinção entre obra comum e obra especial, a Nota Técnica IBR 001/2021 apresenta critérios interpretativos que auxiliam nessa diferenciação. Segundo o referido documento, considera-se obra comum aquela cujas soluções técnicas disponíveis no mercado são padronizadas, repetitivas e de baixa complexidade, permitindo a adoção de procedimentos de contratação mais simplificados.

Por outro lado, as obras especiais se caracterizam por exigirem soluções técnicas diferenciadas, alto grau de complexidade ou especificidades que demandam projetos personalizados e maior rigor técnico na fase de planejamento e execução.

A Nota Técnica ressalta a importância dos Estudos Técnicos Preliminares para dar suporte a uma justificativa técnica para a classificação em obra comum ou obra especial. A correta classificação do objeto como obra ou serviço de engenharia é importante para definição da modalidade licitatória segundo dispõe o art. 29 da Lei 14.133/2021:

“Art. 29. A concorrência e o pregão seguem o rito procedimental comum a que se refere o art. 17 desta Lei, adotando-se o pregão sempre que o objeto possuir padrões de desempenho e qualidade que possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado.Parágrafo único. O pregão não se aplica às contratações de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual e de obras e serviços de engenharia, exceto os serviços de engenharia de que trata a alínea “a” do inciso XXI do caput do art. 6º desta Lei”

Para um adequado enquadramento em uma das duas categorias, sempre será preciso uma avaliação de profissional habilitado (engenheiro ou arquiteto) e experiente para subsidiar o processo de licitação ou de contratação.

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Autoria: Jaqueline Martinez de Oliva é professora e consultora na área de Licitações e Contratos, com atuação de 15 anos na Coordenadoria do Sistema de Controle Interno Adjunto na administração municipal.