A importância da documentação adequada nas despesas públicas: reflexões sobre o controle e a transparência

Falhas na documentação de despesas podem gerar ressarcimento ao erário e responsabilização pessoal de gestores

Este conteúdo faz parte do centro de estudos de Administração Pública do IBÊ

O rigor na documentação de despesas públicas permanece como um dos pilares fundamentais do controle externo exercido pelos Tribunais de Contas. A adequada observância aos procedimentos legais estabelecidos para o controle das despesas públicas não representa mera formalidade burocrática, mas sim requisito essencial para assegurar transparência, legitimidade e possibilidade de controle efetivo sobre o uso dos recursos públicos.

Uma decisão recente do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais exemplifica de forma clara as consequências da inadequada documentação de despesas. (Processo 1092509 – Primeira Câmara do TCE-MG. Relator conselheiro em exercício Licurgo Mourão. Deliberado em 10/6/2025). O caso envolveu irregularidades em contratação para prestação de serviços de locação de veículos para transporte de pessoas pela Câmara Municipal de Ouro Preto, no qual as notas de empenho não identificavam os eventos atendidos nem as pessoas beneficiadas com o transporte, constando apenas o valor mensal pago.

Esta situação ilustra um problema recorrente na Administração Pública: a documentação incompleta ou inadequada que, embora possa parecer questão meramente formal, compromete fundamentalmente a possibilidade de controle e verificação da legitimidade dos gastos públicos.

Os fundamentos legais do controle

A Lei n. 4.320/1964 estabelece, em seu art. 63, que "a liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito". Este dispositivo não apenas define procedimento técnico, mas estabelece princípio fundamental: apenas despesas efetivamente realizadas e adequadamente comprovadas devem ser liquidadas.

O art. 62 da mesma lei complementa essa exigência ao determinar que "o pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação". A conjugação desses dispositivos cria sistema de controle que exige documentação completa e verificável para cada etapa do processo de execução da despesa pública.

A jurisprudência dos Tribunais de Contas tem sido consistente em exigir que a documentação permita não apenas a identificação formal da despesa, mas também a verificação material de sua execução e destinação pública. Neste sentido, a Súmula n. 93 do TCE-MG estabelece que "as despesas públicas que não se fizerem acompanhar de nota de empenho, de nota fiscal quitada ou documento equivalente de quitação são irregulares e poderão ensejar a responsabilização do gestor".

A documentação como instrumento de transparência

A exigência de documentação adequada transcende o aspecto meramente formal e se insere no contexto mais amplo da transparência administrativa. Quando uma despesa não é adequadamente documentada, compromete-se não apenas a possibilidade de controle interno e externo, mas também o direito da sociedade de conhecer como seus recursos estão sendo aplicados.

No caso específico de contratos de transporte, a identificação dos eventos atendidos e dos beneficiários não constitui exigência excessiva, mas sim informação essencial para verificar se o serviço foi efetivamente prestado e se atendeu à uma finalidade pública legítima. A ausência dessas informações torna impossível distinguir entre gastos legítimos e eventuais desvios de finalidade.

A experiência dos Tribunais de Contas demonstra que irregularidades na documentação frequentemente mascaram problemas mais graves, como pagamentos sem contraprestação, direcionamento inadequado de recursos ou até mesmo fraudes. Por isso, o controle rigoroso da documentação constitui a primeira linha de defesa contra essas irregularidades.

As consequências das irregularidades

O tratamento dado pelos Tribunais de Contas às irregularidades documentais tem evoluído no sentido de reconhecer que tais falhas podem causar dano efetivo ao erário. Quando não é possível verificar se determinada despesa foi efetivamente realizada em benefício do interesse público, presume-se o dano e exige-se o ressarcimento.

No caso mencionado, o TCE-MG determinou o ressarcimento solidário do valor de R$ 22.994,29 aos responsáveis pela ordenação e liquidação da despesa, além de aplicar multa individual de R$ 2.000,00 a cada um. Esta decisão reflete a tendência jurisprudencial de responsabilizar pessoalmente os gestores que não observam adequadamente os procedimentos de controle.

A responsabilização solidária entre ordenador e liquidante reconhece que ambos têm deveres específicos no processo de execução da despesa e que a negligência de qualquer um pode comprometer todo o sistema de controle. Esta abordagem incentiva maior cuidado e colaboração entre os diferentes agentes envolvidos no processo.

Orientações para a prática administrativa

A adequada documentação das despesas públicas exige atenção a diversos aspectos práticos. Primeiramente, é fundamental que os documentos contenham informações suficientes para permitir a verificação da efetiva prestação do serviço ou entrega do bem. No caso de serviços de transporte, por exemplo, devem ser identificados os eventos atendidos, os beneficiários, as datas e os percursos realizados.

Além disso, é importante que a documentação seja contemporânea à execução da despesa. Documentos elaborados posteriormente, ainda que corretos, podem gerar questionamentos sobre sua autenticidade e fidedignidade. A prática de manter registros detalhados e atualizados facilita não apenas o controle externo, mas também a gestão interna dos recursos.

Os Tribunais de Contas têm valorizado a existência de controles internos efetivos que previnam irregularidades documentais. Sistemas de aprovação escalonada, verificação cruzada de informações e auditoria interna contribuem para reduzir significativamente os riscos de problemas na documentação das despesas.

A crescente digitalização da Administração Pública oferece oportunidades para aprimorar a documentação das despesas públicas. Sistemas eletrônicos integrados podem automatizar parte dos controles e reduzir o risco de falhas humanas na documentação. No entanto, a tecnologia não substitui a necessidade de procedimentos bem estruturados e profissionais adequadamente capacitados.

A tendência é que os Tribunais de Contas intensifiquem o uso de técnicas de auditoria eletrônica para identificar inconsistências na documentação das despesas. Isso exigirá dos gestores públicos ainda maior rigor na manutenção de registros completos e consistentes.

A experiência demonstra que investir em capacitação dos servidores responsáveis pela execução financeira e em sistemas de controle interno é a medida que, além de prevenir irregularidades, contribui para maior eficiência na aplicação dos recursos públicos.

Conclusão

A adequada documentação das despesas públicas não constitui obstáculo burocrático, mas sim instrumento essencial para a legitimidade, transparência e controle da Gestão Pública. Os Tribunais de Contas têm papel fundamental em assegurar que esse princípio seja respeitado, não apenas através da aplicação de sanções, mas também mediante orientações que contribuam para o aperfeiçoamento da Administração Pública.

Para os gestores públicos, a lição é clara: a documentação completa e adequada das despesas não é opcional, mas obrigação legal cuja inobservância pode acarretar graves consequências pessoais e institucionais. Somente com registros claros, completos e verificáveis é possível assegurar que os recursos públicos sejam efetivamente aplicados em benefício da coletividade, objetivo último de toda atividade administrativa.

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Autoria: Cid Capobiango Soares de Moura é advogado especialista em Direito Público, professor universitário de Direito Administrativo, com especialização internacional em Gestão e Auditoria, e membro da Comissão de Direito Ambiental da OAB/MG.