Decisão administrativa e Governança: como a racionalidade  institucional pode  reduzir a judicialização nas contratações públicas

Decisões administrativas mais fundamentadas, transparentes e baseadas em evidências podem fortalecer a governança pública, prevenir conflitos e reduzir a judicialização das contratações

Este conteúdo faz parte do centro de estudos de Direito Administrativo do IBÊ

A judicialização das contratações públicas tornou-se um dos maiores desafios da gestão pública brasileira. Este artigo analisa como decisões administrativas bem fundamentadas podem funcionar como pontos de equilíbrio entre eficiência, legalidade e legitimidade, reduzindo conflitos e fortalecendo a Governança.?  A partir da teoria dos sistemas de Niklas Luhmann, exploramos como gestores podem estruturar decisões mais racionais e transparentes, contribuindo para a desjudicialização e a efetividade das políticas públicas.

O desafio da judicialização nas contratações públicas.

A judicialização das relações contratuais na Administração Pública não é apenas uma questão jurídica — é um sintoma de uma crise mais profunda na forma como o Estado decide e, nesse meio, o que está em jogo não é só o contrato em si, mas a capacidade do Estado de executar  políticas públicas de forma eficiente e legítima.

Por que tantas decisões administrativas acabam judicializadas?

Decidir na Administração Pública não é simples. O gestor precisa equilibrar:

• Restrições legais (legalidade estrita)
• Pressões políticas (expectativas de entregas)
• Interesses econômicos (sustentabilidade fiscal)
• Limitações técnicas (capacidade institucional)

Essa complexidade faz com que muitas decisões sejam tomadas sob incerteza e risco, lidando com a imprevisibilidade do comportamento dos fornecedores e com a pluralidade de valores em jogo. É nessa tensão que se constrói — ou se compromete — a legitimidade da decisão administrativa.

Decisão administrativa como ponto de encontro entre sistemas

Para compreender melhor essa dinâmica, precisamos enxergar a Administração Pública de forma sistêmica. O sociólogo alemão Niklas Luhmann desenvolveu uma teoria que nos ajuda a entender como diferentes "sistemas" (jurídico, político, administrativo, econômico) interagem sem perder sua autonomia.

Segundo Luhmann (2016), os sistemas sociais são operativamente fechados, mas cognitivamente abertos. Isso significa que cada sistema opera com sua própria lógica:

• O sistema jurídico opera com o código lícito/ilícito
• O sistema político opera com o código poder/não poder
• O sistema administrativo opera com eficiência e prestação de serviços 
• O sistema econômico opera com lucro/prejuízo

Mas esses sistemas precisam se comunicar. E é essa a lógica dos acoplamentos estruturais: mecanismos que permitem a tradução de expectativas entre sistemas diferentes. Na prática da gestão pública, os contratos e as decisões administrativas são acoplamentos estruturais. Quando você, gestor, elabora um despacho autorizando a prorrogação de um contrato de saúde, está fazendo muito mais do que aplicar uma norma:

• Está traduzindo a expectativa jurídica (legalidade) em ação administrativa (continuidade do serviço)
• Está equilibrando a racionalidade econômica (vantajosidade) com a responsabilidade política (controle social)
• Está mediando a relação entre Estado e sociedade (políticas públicas para o cidadão)

Cada ato reflete escolhas que reverberam sobre o desempenho institucional e sobre a entrega da política pública ao destinatário final.

Governança como capacidade de coordenar interesses

Governança pública não é apenas ter controles e procedimentos: é ter capacidade institucional de coordenar interesses, reduzir assimetrias e gerar legitimidade. Decisões bem fundamentadas são decisões defensáveis. Gestores devem:

• Criar processos decisórios participativos: decisões tomadas com participação de diferentes áreas (jurídica, técnica, financeira) tendem a ser mais robustas e menos questionáveis.
• Investir em capacitação e sistemas de apoio: a racionalidade decisória depende de:
  1. Gestores capacitados em gestão de contratos
  2. Sistemas de informação que forneçam dados confiáveis
  3. Acesso a estudos de mercado e benchmarking
  4. Protocolos decisórios claros
• Estabelecer canais de diálogo com fornecedores: muitos litígios surgem de falhas de comunicação e as boas práticas exigem mecanismos como:
  1. Reuniões periódicas de acompanhamento contratual
  2. Procedimentos de solução consensual de conflitos
  3. Transparência sobre expectativas e critérios de avaliação

Esses canais funcionam como válvulas de escape que previnem a judicialização.

Recomendações práticas

Antes de decidir:

• Mapeie todas as racionalidades envolvidas (jurídica, econômica, administrativa, política).
• Busque informações confiáveis e atualizadas 
• Identifique riscos e alternativas

Ao decidir:

• Fundamente adequadamente, demonstrando o raciocínio seguido. 
• Justifique escolhas e seja transparente sobre limitações e incertezas
• Mantenha a proporcionalidade entre meios e fins.

Depois de decidir:

• Monitore a implementação
• Mantenha canais abertos com contratados
• Esteja preparado para revisar decisões diante de fatos novos

Perspectivas futuras

O fortalecimento da racionalidade decisória na Administração Pública brasileira passa por:

• Capacitação contínua de gestores em tomada de decisão sob incerteza
• Sistemas de informação que apoiem decisões baseadas em evidências
• Cultura institucional que valorize transparência e fundamentação
• Mecanismos alternativos de resolução de conflitos contratuais
• Diálogo interinstitucional com órgãos de controle para alinhar expectativas

A desjudicialização das contratações públicas não será alcançada apenas com mudanças legislativas, mas fundamentalmente com o aprimoramento da qualidade decisória. Gestores públicos que compreendem a complexidade sistêmica de suas decisões e atuam com racionalidade institucional contribuem decisivamente para uma Administração mais eficiente, legítima e menos dependente do Poder Judiciário.

Considerações finais: rumo a uma Administração menos judicializada

A decisão administrativa é o núcleo operativo da Administração Pública e o principal instrumento de mediação entre Estado e sociedade. Mais do que atos técnicos ou burocráticos, decisões administrativas são escolhas que constroem ou comprometem a legitimidade democrática.

Compreender essas decisões como pontos de acoplamento entre sistemas — jurídico, político, administrativo e econômico — nos ajuda a enxergar a gestão pública de forma mais complexa e realista. Não existe "a decisão correta" em sentido absoluto, mas existem decisões mais racionais, mais transparentes e mais legítimas.

Referências

• BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para uma teoria jurídica das políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2021.
• LUHMANN, Niklas. Introdução à teoria dos sistemas. Tradução de Ana Cristina Arantes Nasser. Petrópolis: Vozes, 2016.
• LUHMANN, Niklas. O direito da sociedade. São Paulo: Martins Fontes, 2016.

*Os artigos aqui divulgados são enviados pelos redatores voluntários da plataforma. Assim, o Radar IBEGESP não se responsabiliza por nenhuma opinião pessoal aqui emitida, sendo o conteúdo de inteira responsabilidade dos autores da publicação.

Autoria: Sérgio Ricardo Lustosa é advogado especialista em Gestão Pública. Atua na administração municipal do Rio de Janeiro com foco em contratações, governança e políticas públicas. Membro dos grupos de pesquisa IDARJ, GEDAC/CEEJ e GEDA.RP/USP, com ênfase em Direito Administrativo.